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公元前221年，秦始皇一统天下后，开了一个决定中国前途命运的会议。在这个会议上，最重要的议题是帝国体制，即是该继续采用西周的分封制，还是搞郡县制，统治集团内部有过热烈讨论。
这在司马迁写的《史记》有清楚记载：“丞相绾（王绾）等言：诸侯初破，燕、齐、荆地远，不为置王毋以填之。请立诸子，唯上幸许。始皇下其议於群臣，群臣皆以为便。廷尉李斯议曰：‘周文武所封子弟同姓甚众，然后属疏远，相攻击如仇雠，诸侯更相诛伐，周天子弗能禁止。今海内赖陛下神灵一统，皆为郡县，诸子功臣以公赋税重赏赐之，甚足易制。天下无异意，则安宁之术也。置诸侯不便。’”
很多大臣仍然希望按照西周的分封传统治理天下，李斯认为不可靠，他说，分封的宗亲时间一长就会疏远，血缘感情会淡薄，难免会像仇人一样彼此诛伐，天子也禁止不了，天下不得安宁。秦始皇赞同李斯的建议，认为“又复立国，是树兵也”，决定收权于一手，加强中央集权君主专制，继续采用郡县制，用委派官僚来取代分封亲贵。
事实上，首创郡县制的并非秦始皇，据说是春秋时的楚国楚武王熊通创造的，学者张硕先生说，熊通灭掉权国后，不再将权国故地作为食邑，分封给公子王孙，而是改设为权县，作为楚王和中央政府直接掌控的一级地方行政机构，由楚王派人担任权县县尹（公），负责权县的一切行政事务，并向楚王和中央政府直接负责，不世袭，由楚王和中央政府根据需要随时任命。这是我国行政制度史上最早设县的行政改革，权县可谓是“中国第一县”。（张硕《权县，中国第一县》，载《湖北日报》2012年3月18日）
之后，各诸侯纷纷仿效，如公元前514年，“晋分祁氏之田，以为七县”（《左传》）。故顾炎武在《日知录》中说：“当春秋之世，灭人之国者，固己为县矣。”但把郡县制推广为帝国制度的是秦始皇。除了郡县制，秦始皇还采取了一系列权出一门的措施，包括经济上的统一货币度量衡，文化上的统一文字和焚书坑儒，交通上修灵渠长城和统一驰道等，目的就是确保皇权至高无上，不受诸侯的威胁。
然而，秦始皇变分封为郡县，集多权为一权，并没有保大秦江山万世不竭，反而二世而亡。
到了汉朝，吸取秦朝的教训，刘邦来了一个“拔乱反正”。西汉立国后，刘邦与大臣在讨论秦代灭亡的原因及教训时，大臣和那些博古通今的饱学之士一致认为；秦始皇不封子弟为五，以致“孤立而亡”；还举出周代的例子：西周、东周延续八百年，就是因为分封诸侯，靠诸侯“拱卫王室”，既然先王先圣们有“成功经验”，汉王朝自然要跟着做下去，于是，大封同姓王，汉王朝又出现了国中之国。(叶林生,丁伟东,黄正术《中国封建官僚政治研究》南京大学出版社2009年7月版 P103）
这在《汉书》里有解释：“秦既称帝，患周之败，以为起于处士横议，诸侯力争，四夷交侵，以弱见夺。于是削去五等，堕城销刃，箝语烧书，内锄雄俊，外攘胡粤，用壹威权，为万世安。然十余年间，猛敌横发乎不虞，适戍强于五伯，闾阎逼于戎狄，响应于谤议，奋臂威于甲兵，乡秦之禁，适所以资豪杰而速自毙也。”认为秦的速亡，是太过于相信“用壹威权”，无所拱卫，结果陈胜、吴广之流比春秋五霸还要遗害更深，乡民的威胁比戎狄还严重，分封颇有必要，西汉因之形成一种“郡国并行”的混合政体。
不过，正如李斯总结的，在自己的封地内养兵、铸币，慢慢坐大，骄奢横行，随心所欲，甚至不恭于皇帝制度，在日常政治生活规格和设施上，拟同或逾于天子。一旦有来自朝廷的不利，便生怨气，乃至造反，所“尊尊亲亲”的宗法原则，在利益面前变得苍白无力。如景帝胞弟梁孝王出从千乘万骑，东西驰猎，拟于天子，出跸入警。汉朝中央遇到了西周中央同样的问题。
自文、景两代起，如何限制和削弱日益膨胀的诸侯王国势力，让皇帝伤透了脑筋。贾谊曾提出“众建诸侯而少其力”，汉文帝在一定程度上接受了这一建议，但没有什么成果。到了汉景帝，情形更令人头痛，他问晁错怎么办？晁错就上了一道著名的奏章《削藩策》：“今削之亦反，不削亦反。削之，其反亟，祸小；不削之，其反迟，祸大。”
既然如此，不如早点动手。汉景帝觉得有理，开始给诸侯王找茬，楚王刘戊违犯汉丧制，削去其东海一郡；赵王有罪，削去其河间郡；胶西王刘昂私卖官爵，削去六县。眼看削藩越来越狠，其他诸侯王坐不住了，以吴王刘濞为首的七个诸侯王联合起来造反，借口是晁错“侵夺诸侯封地，专以劾治污辱诸侯为事，不以诸侯人君之礼待刘氏骨肉，所以要举兵诛之”（《史记·吴王濞列传》），这就是历史上的“七国之乱”。
叛军一路高歌猛进，中央军十分被动。这时有人给景帝献策，杀晁错以平息暴乱，景帝没有什么好法子，只好答应，可怜晁错成了权力斗争的牺牲品，被腰斩于市。但“诛晁错，清君侧”只是吴王起兵的借口，并不因杀了晁错就休兵，吴王还自立为东帝，想打到京城去做天子呢。好在太尉周亚夫指挥得当，击败叛军，诸王兵败自杀或被杀，历时三个月的七国之乱才算平定下来。此后，汉景帝免除了诸侯王的行政权和官吏任免权，规定诸侯王不再治民，只能衣食租税，侯王分权，尾大难掉的局面大为改观。
到了汉武帝，头等大事之一还是削藩，因为大诸侯国仍然“连城数十，地方千里，缓则骄，易为淫乱；急则阻其强而合从，谋以逆京师”（《史记·平津侯主父列传》）。怎么削？武帝学乖了，不是直接削减诸侯的封地，那种被认为离间刘氏骨肉的笨办法，而是采用主父偃的主意，搞“推恩令”。从前的诸侯只传嫡长子，其他子弟没有继承权，彼此地位和生活非常悬殊，那何不令诸侯推私恩分封子弟皆为列侯？“于是藩国始分，而子弟毕侯矣”（《汉书·武帝纪》）
这在名义是上施德予惠，实际上是剖分其国以削其力，大诸侯被折为小诸侯，就没有实力对抗中央了。按照汉制，侯国隶属于郡，地位与县相当，王国析为侯国，王国缩小而中央直辖扩大，王国辖地仅有数县，已经“与一般富室无异”，诸侯安于享受，也就没有了威胁力，可谓“不行黜陟而藩国自析”（《诸侯王表·序》），诸侯名存实亡，解决了权出多门的问题。
曹魏时期，虽分封诸王，却严加控制，“王侯皆思为布衣而不能得”（陈寿《三国志》），田勤耘先生说，两晋南北朝亦广封王侯，贵族政治、门阀士族、领主经济盛行。隋唐时期贵族势力依然强势，但郡县制度得到了进一步的完善，尤其是作为郡县制度重要补充的科举制的兴起，为庶族子弟登仕打开了门户。两宋以降，除了明朝外，实封罕见。总的来看，元明清三朝把推行郡县制、流官制视为强化中央集权的命脉所在。（田勤耘博士论文《清代封建论研究》2008年）
朱元璋确实是个例外，他明明知道元朝是中央集权不够才致亡国，为了吸取教训，他通过胡惟庸案，取消相权，权分六部，地方三司鼎立，军事上设立五军都督府跟兵部互相牵制，中央集权空前加强。但在分封这个问题上他却采取了与权出一门相反的做法，大封子孙为王，“据名藩，控要害，以分制海内”（王世贞《弇山堂集》）。官员叶伯巨上书力谏，认为从长远看，分封会造成尾大不掉之势，危害皇权稳定，结果被朱元璋以“离间吾骨肉”之罪坐死。
果不其然，朱元璋死后，传位于孙子建文帝，立马面临各地藩王势力不断膨胀，威胁中央的局面。建文帝也要削藩，矛头直接实力强大的燕王朱棣，逼得朱棣起兵叛乱。建文帝和朱棣打仗，哪里打得过这个身经百战的叔叔，燕军大败中央军，建文帝削藩不成，龙椅反被叔叔端走，人也下落不明。而燕王朱棣做了皇帝后，吸取教训，立即以其强势削藩，各藩只得纷纷俯首认削。
总体而言，从分封制到郡县制，是一个不断完成的过程，尤其是秦到汉有一个反复的过程。这个反复的过程，实质上是在探索一种新的政治模式，是对分封制与郡县制优劣，或者说，权出多门与权出一门的优劣认识与实践的反复，经过帝王们一再试错，最终选择了郡县制，是因为郡县制比之分封制，更有利于维持帝王及其皇室的统治。
第一，郡县制有利于权出一门的君主集权。分封制是天子裂土封国，将土地和人民分封给诸侯，诸侯又以采邑的形式把土和人民分配给卿大夫，各级封君在其封地上享有高度的治权。分封的目的之一，是让诸侯、卿大夫起到“以藩屏室”（《左传》）的作用，即《国语·鲁语下》所说，“天子作师，公帅子，以征不德。元侯作师，卿帅之，以承天子。”但是，分封却造成了权出门多，中央不易控制的局面，“凡有封地即有人民，得组织武装，为独立之资。春秋以来，天子之不能制诸侯，诸侯之不能制大夫，以至大夫不能制家臣，悉由于此。故封土赐民之制，实为造成割据局面之基础。”（童书业《春秋左传研究》中华书局版 2006年 P332）
在郡县制下，地方政令制于中央，郡县守令等地方官员均由国君任命，并可视其政绩优劣随时撤换。他们只是作为君主的代理人来暂管当地事务，并不具有该县的归属权，自然也就无法以此为据点形成盘根错节的私家势力。正是通过这种方式，君主将地方的行政、财政和军事等权力统一收归了中央。（高晓娟硕士论文《论春秋战国时期贵族政治向官僚政治的转变》2011年）这样，通过郡县制削弱了地方势力，形成了一个等级森严的金字塔形权力结构，帝王站在塔尖上，总揽权力，各级官吏，都要向皇帝负责，官吏的德行好坏、提拔任免、奖罚升降最终由皇帝掌握，各级官吏不得不俯首听命于中央，整个国家就非常易于掌握，不易出现分封制诸多的弊病。
第二，郡县制有利于形成官僚政治。郡县制采取委派官员代理管理，完全不同于分封宗亲自治，官员的职位不终身、多数不世袭，可以防止权力固化。“楚邦之法，禄臣二世而收地。”（《淮南子·入间训》）郡县制实行军政分离、兵民分治，官员在辖区内只是代行管理的权力，没有完全自治的财权、军权、人事权等。郡县制实行给禄制，即便是封给食邑，也只是衣食租税，并不临民。再有，委派的郡县官僚多半来源于社会中下层的士，没有家族背景，难以形成世家大族那样的左右地方政权的情形。
分封制向郡县制转变，即讲血统、讲出身的贵族政治，向以行政级别决定权力大小的官僚政治转变，对庶民来说，是一大福祉。因为贵族政治是封闭的权力体系，庶民难以染指权力，而官僚政治是相对开放的权力体系，人人都可能有机会参与选举，出而任官，掌握一定的权力，增加了社会的流动性。一直被贵族垄断的权力有限度地向普通人开放，而权力能够控制、支配和占有社会价值资源，这导致了人们对权力的变态迷恋，无论权贵还是普通百姓，都把拥有权力看作是最高价值，由是，官本位深入人心。
但是郡县制也有其弊端，由于各级官僚是暂时代理行政，各级官吏缺乏主人翁意识，做官为吏对他们来说，不过是替帝国公司最大的老板皇帝打工，双方只是雇佣交易关系。官员为了钱财去治理辖区，没有一分一寸产权是自己的；又因为有任期制，没有长远打算，只顾一时之利，不免大肆搜刮，吸尽民脂民膏，官吏乱国有甚于诸侯乱国。
相反，分封制也有它的可取之处。分封的诸侯法人意识较强，国是他的国，地是他的地，人是他的人，这“产业”要传之子孙，国兴国衰于己有责，不敢有丝毫懈怠，也不会涸辙而鱼，而是努力把自己的封国（产业）治理好。西汉分封的王国，很多都相当富饶，与这种产权明晰，“法人治理机制”有很大的关系。
然而，对于帝王来说，解决眼前的现实问题，用郡县制克服分封制分割主权、权出门多，危及君主统治病，以及战乱的弊端来说，要重要得多。
对比周天子，秦始皇的权力达到了前所未有的的力度、广度和深度，形成了从上到下前所未有的绝对权力。秦历二世而衰，并不是郡县制的失败，在后代的帝王看来，无非是秦始皇对于官僚政治运作还缺少经验，对权臣缺少制约的办法，君主强干弱枝做得还不够，对民众的压制也过于粗暴罢了。他们不断总结经验教训，将“秦制”完善到了极致，所以，历史真的是这样，一个会议可决定一个国家的前途命运，正如秦始皇开了一个决定中国前途命运的会议，结果还真的决定了中国两千多年的命运。
（责任编辑：余江波）
作者：廖保平（西越），知名评论家、作家、诗人，“中国反愤斗士”。毕业于北京师范大学，曾任长江日报评论员，长江商报评论部主任，现任楚天金报评论部主任。出版《中国谁在不高兴》、《打捞中国愤青》、《辛亥百年》等。 |
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发表于 2013-11-15 21:18:14
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